L’APSA ET LE DÉFI DE L’AUTONOMIE STRATÉGIQUE

L’APSA et le défi de l’autonomie stratégique

« Nous unir pour organiser notre parfaite défense et l’exploitation systématique de notre potentiel matériel et humain dans l’intérêt de tous nos peuples constitue le principal rempart contre les sinistres menaces et les diverses actions [scélérates] des néocolonialistes (…) Faire cavalier seul serait limiter notre horizon, ruiner d’avance nos espoirs et compromettre notre liberté »[i]. Opposer un front uni aux puissances menaçant l’existence et la souveraineté des États africains nouvellement indépendants… tel est le message porté par le président ghanéen Kwame Nkrumah dans sa vison d’une Afrique unifiée triomphant des tendances séparatistes.

Cet appel à l’unité ne saurait être une construction purement intellectuelle totalement coupée des contraintes de la réalité. Au contraire, l’unité – tant désirée par le président Kwame Nkrumah – passait par l’examen des difficultés constituant des obstacles à la construction des États-Unis d’Afrique. La résolution de ces difficultés ne pouvait être envisagée que par la mise en œuvre d’une politique commune dans des domaines stratégiques tels que l’économie et la défense car ; pris individuellement, les États africains restent à la merci du néocolonialisme et de l’impérialisme. La situation du Congo nouvellement indépendant dirigé par le premier ministre Patrice Lumumba viendra exposer les dangers auxquels sont exposés les États africains lorsqu’ils ne font pas preuve de solidarité. Le président Kwame Nkrumah dira à ce propos :

 « si à cette époque (juillet1960), les États indépendants d’Afrique avaient été unis, ou du moins avaient eu un haut commandement militaire et une politique étrangère commune, on aurait pu trouver une solution africaine pour le Congo, et le Congo aurait pu obtenir le droit de faire son propre destin sans interventions non africaines »

[ii]. Aujourd’hui, ce pays – connu sous le nom de République Démocratique du Congo (RDC) – fait face à des menaces affectant l’étendue de ses provinces orientales malgré la présence de forces onusiennes. Combien d’hommes et de femmes tués ? Combien de vies dévastées par des groupes armés ayant pour seul objectif le pillage des ressources de ce pays immensément riche ?[iii] Raconter tant de désastres et de vies anéanties, que serait-ce sinon faire le procès d’un mécanisme de sécurité collective profondément inefficace ?

Reprenons la phrase du président Kwame Nkrumah, remplaçons Congo par chaque pays africain en proie à des menaces sécuritaires telles que le terrorisme ou des conflits armés et l’on constate que les interventions étrangères sont beaucoup plus présentes que des actions menées prioritairement par l’Union africaine. Qu’est-ce qui explique une telle situation ? Pourquoi l’Union africaine n’intervient-elle pas en tant qu’acteur principal dans la résolution des crises qui affectent les États du continent ? Nécessité de mettre l’autonomie stratégique au cœur des réformes de l’Union ? Telles sont les différentes questions auxquelles nous tenterons de répondre dans cet article.

L’Union africaine (UA) fut créée en 2002 à Durban en Afrique du Sud. Elle est le fruit de la volonté des chefs d’États et de gouvernements africains de mettre en place une nouvelle organisation continentale capable de consolider les acquis de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) et d’approfondir le processus de coopération et d’intégration des États africains[iv]. L’Union africaine sera également chargée de promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité sur le continent à travers la mise en place d’une politique commune de défense du continent africain[v]. L’acte constitutif de l’Union africaine lui conférera le droit d’intervenir dans un État membre dans des circonstances graves que sont les crimes de guerre, le génocide et les crimes contre l’humanité[vi]. Par, ailleurs, un État membre peut solliciter l’Union pour restaurer la paix et la sécurité sur son territoire[vii]. Ces dispositions constituent une rupture avec l’OUA dans la mesure où le principe de non-ingérence est remplacé par celui de non-indifférence. En outre, la puissance, à travers l’intervention militaire, est considérée comme un moyen de règlement des conflits[viii]. Ce nouveau paradigme posé par l’Union africaine s’inscrit dans le cadre général de l’Architecture Africaine de Paix et de Sécurité (AAPSA ou APSA en anglais).

L’APSA désigne le mécanisme chargé de traiter l’ensemble des questions relatives à la paix et la sécurité du continent africain[ix]. Ses activités sont structurées autour de six organes à savoir : le conseil de paix et de sécurité (CPS), la commission de l’Union Africaine, le groupe des sages (Gds), le système continental d’alerte rapide (SCAR), la force africaine en attente (FAA)[x] et enfin le fond pour la paix. La création de ces organes consacre la volonté de l’union africaine de consolider son autonomisation c’est-à-dire bâtir des dispositifs lui permettant de répondre instantanément, en toute responsabilité et totale indépendance sur des foyers de tensions.

Le conseil de paix et de sécurité constitue le pilier essentiel du dispositif de l’Union africaine dans le cadre de la promotion et la garantie de la stabilité sur le continent. Il a été créé en tant qu’organe décisionnel de l’Union africaine sur les questions relatives à la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Le protocole portant création du CPS indique en son article 7 les pouvoirs dont dispose le conseil afin de remplir valablement ses missions. Il s’agit notamment de « l’anticipation, la prévention et le règlement des conflits ; l’intervention dans le cadre d’une opération de maintien de la paix ; les sanctions contre toute menace ou atteinte à la paix ; la mise en œuvre de la politique de défense commune ; la lutte contre le terrorisme ; la coopération avec les mécanismes régionaux et les Nations Unies dans la préservation et le maintien de la paix »[xi]. En ce qui concerne sa composition, le CPS comprend en son sein quinze membres bénéficiant chacun de droits de votes égaux. La composition du CPS est régie par les principes de la rotation et de la représentativité équitable. La répartition des sièges est faite de manière suivante : trois sièges pour l’Afrique australe, trois sièges pour l’Afrique centrale, trois sièges pour l’Afrique de l’Est, deux sièges pour l’Afrique du Nord et quatre sièges pour l’Afrique de l’Ouest. Il convient toutefois de souligner que si la création du CPS s’inscrit dans l’objectif de doter l’Afrique d’une structure crédible capable de résoudre les problèmes de paix et de sécurité qui frappent le continent ; le conseil apparaît comme un imitation imparfaite du conseil de sécurité des Nations Unies[xii].

Structure de l’Union Africaine

Source : Guide de l’Union Africaine 2020

Cette imitation imparfaite réside dans le fait que, contrairement au conseil de sécurité des Nations Unies, le CPS est l’organe subsidiaire de la Conférence de l’Union. En effet, la conférence, composée des chefs d’État et de gouvernement ou de leurs représentants, est l’organe suprême de l’Union africaine en vertu de l’article 6 alinéa 2 de l’acte constitutif. Par ailleurs, il n’existe point de dispositions équivalentes à l’article 12 alinéa 1 de la charte des Nations Unies qui répartie les pouvoirs entre l’assemblée générale et le conseil de sécurité[xiii]. La conférence en tant qu’organe suprême dispose d’un domaine réservé par défaut dans la mesure où, à l’instar du CPS, « [elle] prend ses décisions par consensus, ou à défaut, à la majorité des deux tiers des Etats membres de l’Union. Toutefois les décisions de procédure, y compris pour déterminer si une question est de procédure ou non, sont prises à la majorité simple »[xiv]. Dans une telle configuration, le CPS dispose certes de pouvoirs élargis mais il n’en a pas le monopole. Son action est limitée par la structuration de son mécanisme de sécurité collective car sa capacité à intervenir dépend de la volonté des États concernés. Lorsqu’ils sont confrontés à une éventuelle intervention de l’Union africaine, les États membres sont peu enclins à discuter de la situation d’un pays de peur que cela n’entraîne un précédent concernant des interventions dans leur propre pays[xv]. Les États restent encore attachés à leur souveraineté bien qu’ils aient adhéré à un mécanisme autorisant, suivant certaines conditions, une ingérence dans leurs affaires internes. Á cela, vient s’ajouter un principe de subsidiarité[xvi] qui souffre d’un manque de clarté et de précision.

En effet, la sécurité du continent ne relève pas du domaine exclusif de l’Union Africaine. Le protocole portant création du conseil de paix et de sécurité précise en son article 16 que les organisations régionales sont associées au traitement des tous les sujets relatifs à la stabilité du continent de façon générale et celle de leurs régions en particulier. L’alinéa 1(b) de l’article susmentionné indique en ce sens que : « le Conseil de paix et de sécurité et le président de la commission travaillent en étroite collaboration avec les mécanismes régionaux pour assurer un partenariat efficace entre [ledit conseil] et les mécanismes régionaux dans le domaine de la promotion de paix, de la sécurité et de la stabilité. Les modalités de ce partenariat seront basées sur leurs avantages comparatifs respectifs et les circonstances du moment »[xvii]

Si cette disposition reflète le caractère flexible de l’APSA car les activités des organisations régionales en matière de sécurité complètent le travail effectué par le CPS suivant la nature et le degré des tensions observées dans une région ; il convient toutefois de souligner qu’elle n’apporte aucune précision sur les situations pouvant entraîner l’engagement de l’Union africaine. L’usage du terme « avantage comparatif » renvoie à l’idée que dans l’hypothèse où plusieurs organisations sont engagées, il faudra comparer les atouts et les faiblesses de chacune d’entre elle avant d’en retenir une seule in fine. Un telle situation fragilise la capacité de l’Union africaine à agir prioritairement car le principe de subsidiarité pose des restrictions liées à une appréciation empirique des faits qui réduit l’Union africaine à un rôle d’observateur. Par conséquent, elle ne fait qu’agir en réaction et se retrouve privée de toute initiative dans la décision politique. La situation sécuritaire au Mozambique illustre parfaitement cette carence de l’Union dans la mesure où la réponse aux menaces liées au terrorisme et à l’extrémisme violent est dirigée par la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC). Le dispositif de l’APSA est loin d’être effectif dans cette région. Il en est de même en Afrique de l’Ouest où l’Union africaine est clairement concurrencée par des mécanismes ad hoc à savoir l’opération Barkhane[xviii], le G5/sahel[xix] et la force multilatérale mixte[xx] qui viennent répondre à une carence opérationnelle de l’APSA.

Cette carence se manifeste par une force africaine en attente (FAA) qui, répartie en différentes brigades dans les textes de l’Union, demeure inexistante sur les théâtres d’opérations. Le Colonel Elton Paul Nzaou précise, dans ce sens, que sa création relève d’une décision plus politique qu’une réalité opérationnelle[xxi]. La preuve en est que, lors de la crise survenue au Mali du fait de la progression des groupes terroristes vers le sud du pays, la FAA n’a guère été mise en action. L’Union africaine a plutôt procédé à la mise en place d’une mission internationale de soutien au Mali (sous conduite africaine) qu’elle transformera par la suite en mission onusienne appelée Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour le Mali – MINUSMA[xxii]. Cette transformation relève d’une stratégie d’extraversion qui consiste à faire des opérations de maintien de la paix un moyen de capter les financements nécessaires à la conduite de telles missions[xxiii].

La dépendance est érigée ici en mode d’action car les États membres de l’Union profitent de cette situation pour accroître leur capital politique c’est-à dire se doter d’un statut particulier sur le plan international et régional. Les États saisissent cette opportunité pour envoyer des troupes dans le cadre d’opérations de paix de sécurité car cela leur permet de renouveler leur matériel et surtout d’avoir accès à des ressources importantes au niveau de la rémunération de leurs soldats. Leur implication militaire dans une région permet aux dirigeants d’accroître leur emprise sur la vie politique et économique de leur pays sans que d’éventuelles critiques ne soient émises par les acteurs extracontinentaux qui apportent un soutien financier à ces différentes opérations[xxiv]. Ces derniers – si prompts à donner des leçons de gouvernance ou de démocratie – deviennent subitement aphones quand leurs « fournisseurs de sécurité » s’illustrent en tant que véritables pourfendeurs des idées qu’ils sont prêts à faire respecter, sous d’autres cieux, au prix de bombardements plus funestes que la dictature à détruire.

Quoiqu’il soit en soit cette stratégie d’extraversion fragilise le mécanisme de sécurité collective car toute transformation d’une mission africaine en mission internationale entraîne transfert de compétence auprès de l’organisation concernée. A supposer qu’il s’agisse de l’ONU, l’Union africaine perd tout contrôle politique de l’opération. Les stratégies et priorités sont désormais définies par cette organisation. L’Union africaine peut être consultée à certains égards mais elle ne possède plus l’initiative de l’action. C’est dans ce sens qu’un processus de réforme a été engagé au sein de l’institution en vue de corriger ces différentes insuffisances[xxv].

Ces réformes ont consisté à éliminer la fragmentation des domaines d’intervention de l’Union. Les États ont, dès lors, décidé de réduire le nombre de commissions. L’Union africaine passe ainsi de huit à six commissions. Cette réduction fut réalisée par la fusion des départements affaires politiques – paix et sécurité. En ce qui concerne l’indépendance financière, les États africains ont décidé de financer intégralement le budget opérationnel reparti de la manière suivante : soixante-quinze pour cent sont destinés aux programmes de l’Union tandis que les Vingt-cinq autres sont prévus pour les opérations de soutien de la paix. Ce budget est financé par l’établissement d’une taxe de 0,2 % sur les importations.

Si des progrès ont été accomplis dans la restructuration de la commission et dans l’établissement de nouvelles règles de financement, il convient cependant d’indiquer que des questions importantes n’ont pas été traitées. Il s’agit notamment de la réforme du conseil de paix et sécurité. En effet, si l’article 4 de l’acte constitutif de l’Union africaine indique que l’organisation fonctionne conformément au principe d’égalité souveraine des États, il convient toutefois de préciser cette disposition conventionnelle ne garantit pas une égalité de fait.

En effet, dans le domaine de la sécurité et de la défense, il existe des disparités entre les États. Celles-ci sont évoquées dans différents rapports relatifs aux dépenses militaires consenties par ces derniers en vue de renforcer leur système de sécurité et de défense. En Afrique, six États à savoir l’Algérie, l’Egypte, l’Angola, l’Afrique du Sud, le Maroc et le Nigéria cumulent à eux seuls plus de la moitié des dépenses militaires du continent[xxvi]. Ceux-ci sont donc amenés à jouer un rôle important dans l’opérationnalisation des mécanismes de sécurité de l’APSA d’autant plus que les pays susmentionnés sont les principaux contributeurs au budget de l’Union Africaine. Il est assez difficile de concevoir que ces pays possèdent un droit de vote équivalent à celui du Lesotho ou de l’Eswatini[xxvii].

 Il faudra donc réformer le processus décisionnel au sein du CPS sans toutefois récupérer le modèle du droit de véto du conseil de sécurité des nations unies. L’objectif ici n’est pas de promouvoir la suprématie d’un groupe d’États sur les autres. Il est possible d’envisager un modèle de votation qui tienne compte du budget militaire des États africains. Ainsi, une décision pourrait être adoptée au sein du CPS à condition que la majorité des États ayant voté représentent 55 ou 60 % de l’ensemble des budgets militaires des États membres de l’Union. D’autres conditions pourront éventuellement être définies en vue de garantir une prise de décision rapide capable de regrouper à la fois les puissances émergentes de la sécurité africaine et les petits États moins lotis dans ce domaine.

Par ailleurs, ces réformes n’ont pas envisagé la mise en place d’une politique commune axée sur l’industrie de la défense. Sur le continent africain, quelques États tels que l’Angola, le Nigéria et l’Ethiopie parviennent à produire leur propre équipement militaire[xxviii]. Cependant, il n’existe pas de complexe d’armement au niveau continental. Un programme de développement industriel axé sur la défense du continent est indispensable car il permet le développement et le renforcement des capacités d’armement nécessaires pour l’entrée en premier sur un théâtre d’opération.

Si la question du financement reste importante dans le cadre de l’effectivité de l’APSA, elle ne saurait supplanter des questions liées à l’organisation politique et au renforcement des capacités opérationnelles des États. En outre, ayant pleinement conscience des contraintes liées à la mise en œuvre d’une politique commune de sécurité et de défense ; les éléments sus évoqués devront être envisagés comme des pistes de réflexion pour l’établissement d’un mécanisme résolument orienté vers la quête de son autonomie stratégique.

Au moment nous écrivons cet article, l’histoire oriente nos regards vers l’ouest et plus précisément vers le pays qui demeure – à nos yeux- une référence fondamentale dans la quête d’une pleine et entière autonomie. Il s’agit d’Haïti qui, à l’époque où se déroulent ces évènements, fait partie de l’île de Saint Domingue. Du 4 au 24 mars 1802, eut lieu la bataille de la crête-à-pierrot. Les troupes de Toussaint Louverture et de Jean Jacques Dessalines mirent en échec tous les assauts de l’armée française venue rétablir l’esclavage. Bien que Dessalines ait ordonné à ses soldats d’évacuer le fort de la crête-à-pierrot après des jours de bombardements, cette bataille reste un fait d’arme remarquable car elle représente le premier appel à la guerre de libération sur l’île de Saint Domingue[xxix].

24 mars 2021, cette date vient nous rappeler qu’un peuple, si faible soit-il, ne peut être vaincu quand il est destiné à résister et à lutter contre l’ennemi. Il convient donc de s’inspirer de cette histoire haïtienne en vue de s’engager résolument vers la construction d’un système de défense qui puisse permettre aux États africains de se saisir prioritairement des questions de sécurité et de défense sans compter sur l’aide des autres puissances. Les récentes attaques terroristes survenues au Niger – attaques ayant coûté la vie à 137 personnes – montrent qu’il y a urgence à agir… et vite[xxx].

EPA

Amon Joane

[i] Kwame Nkrumah, l’Afrique doit s’unir, Présence Africaine, 1963. P.16

[ii] Op.cit. p.166

[iii] Sans oublier les entreprises et multinationales étrangères qui ont leur part de responsabilité dans ce climat de violence.

[iv] « L’UA en bref | Union africaine », consulté le 16/10/2019, https://au.int/fr/appercu.

[v] Déclaration solennelle sur la politique africaine commune de défense et de sécurité | http://www.peaceau.org/uploads/declaration-cadsp-fr.pdf consulté le 05/09/2019

[vi] Article 4(h) Acte constitutif de l’Union Africaine| http://www.peaceau.org/uploads/declaration-cadsp-fr.pdf consulté le 10/09/2019

[vii] Article 4(J) Acte constitutif de l’Union Africaine | http://www.peaceau.org/uploads/declaration-cadsp-fr.pdf consulté le 10/09/2019

[viii] Yves Alexandre Chouala, Puissance, Résolution des Conflits et Sécurité collective à l’ère de l’Union Africaine, Théorie et Pratique | https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/19_288-306.pdf consulté le 30/01/2020

[ix]  L’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA), en ligne-African Union – Peace and Security Department », Union africaine, Département Paix et Sécurité, consulté le 18/03/2020, https://www.peaceau.org:443/fr/topic/the-african-peace-and-security-architecture-apsa.

 

[x] La Force Africaine en Attente est répartie en cinq brigades régionales à savoir la brigade de la communauté de développement d’Afrique australe, la brigade en attente d’Afrique de l’Est, la brigade en attente d’Afrique du Nord, la brigade de la communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest et la brigade de la communauté économique des Etats d’Afrique centrale

[xi]Article 7« Protocole relatif à la Création du Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union Africaine-African Union – Peace and Security Department.

[xii]Kahombo, Balingene. (2018). The Peace and Security Council of the African Union: Rise or Decline of Collective Security in Africa?. SSRN Electronic Journal. 10.2139/ssrn.3291306. Consulté le 20/04/2020

[xiii] Article 12 alinéa 1 de la charte des nations unies : « Tant que le Conseil de sécurité remplit, à l’égard d’un différend ou d’une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l’Assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation, à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande »

[xiv] Article 7 de l’Acte constitutif de l’Union Africaine | | https://au.int/sites/default/files/pages/34873-file-constitutive_act_french-1.pdf  consulté le 12/08/2019

[xv] Rapport sur le Conseil de paix et de sécurité, Numéro 131 – Décembre 2020–Janvier 2021, https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/pscreport-131-fr.pdf | consulté le 02/02/2021

[xvi] Le principe de subsidiarité désigne le fait de privilégier le niveau supérieur d’un pouvoir de décision si le niveau inférieur n’est pas en mesure de réaliser la compétence partagée

[xvii]Article 16 Protocole relatif à la Création du Conseil de Paix et de Sécurité de l’Union Africaine-African Union – Peace and Security Department

[xviii] Opération militaire menée par l’armée française dans toute la région du sahel

 

[xix]Le G5/Sahel est un cadre de coopération interétatique chargée d’assurer la sécurité et le développement de la région sahélienne. Il fut créé en 2014 lors d’un sommet extraordinaire organisé en Mauritanie. Sa mission : renforcer la coopération régionale en matière de développement, de gouvernance et de lutte contre le terrorisme. Il bénéficie en ce sens du soutien important de la France installée dans la région via l’opération Barkhane.

[xx] La Force Multinationale Mixte (FMM) fut créée par la commission du Bassin du Lac Tchad, une organisation réunissant le Cameroun, le Nigéria, le Tchad et le Niger. Sa mission : renforcer la coopération entre les États membres sur les questions relatives à la paix et la sécurité.

[xxi] Colonel Elton Paul NZAOU, la Force Africaine en attente Quelle opérationnalité, Etudes Africaines l’Harmattan,2016, 332 pages

[xxii] « Le Conseil de sécurité proroge d’un an le mandat de la Mission des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA) avec deux priorités stratégiques | Couverture des réunions & communiqués de presse », consulté le17/05/2020, https://www.un.org/press/fr/2019/cs13867.doc.htm

[xxiii]Nicolas DESGRAIS et Sonia LE GOURIELLEC, Stratégies d’extraversion : Les défis de la construction de l’Architecture africaine de paix et de sécurité Note de recherche stratégique n°28 – 22 juillet 2016 https://www.irsem.fr/data/files/irsem/documents/document/file/924/NRS_n28_2016.pdf | consulté le 12/04/2020

[xxiv] En guise d’illustration, nous pouvons évoquer la situation du Tchad qui est devenue un acteur majeur pour la communauté internationale en raison de son intervention armée au Mali mais également au Nigéria dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Le président Idris Debi Itno a réussi à se forger une image positive auprès des acteurs extracontinentaux car son armée joue un rôle important dans sécurisation du sahel. Cette situation a permis au président tchadien de renforcer son autorité sur le plan national et surtout d’affirmer un leadership dans la sphère régionale.

[xxv] « Aperçu des réformes institutionnelles | Union africaine », consulté le 28/03/2020, https://au.int/fr/aureforms/apercu.

[xxvi] « Defense Spending by Country (2020) », consulté le 05/01/2020, https://www.globalfirepower.com/defense-spending-budget.asp. – le budget de défense cumulé de tous ces pays s’élèvent à trente-sept milliards de dollars.

[xxvii] Avec tout le respect que nous avons naturellement pour ces pays

[xxviii] « [Tribune] Quand l’Afrique fourbit ses armes – Jeune Afrique », consulté le17/03/2020, https://www.jeuneafrique.com/mag/786004/politique/tribune-quand-lafrique-fourbit-ses-armes/.

[xxix] Berthony Dupont, Jean Jacques Dessalines Itirénaire d’un révolutionnaire, l’Harmattan,2006 – p135-146

[xxx] « Un nouveau massacre fait plus de 130 morts au Niger : il y a urgence à agir », consulté le 25 mars 2021, https://www.courrierinternational.com/article/horreur-un-nouveau-massacre-fait-plus-de-130-morts-au-niger-il-y-urgence-agir.

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